2013年，按照《中央編辦關(guān)于整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)的通知》（中央編辦發(fā)〔2013〕年134號(hào)）要求，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記予以五年過(guò)渡期。2014年，我國(guó)新一輪農(nóng)村土地制度改革開(kāi)啟，中央一號(hào)文件提出“穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”，明確了三權(quán)分置的政策方向。2015年，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》頒布，指出耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)文。2022年，《關(guān)于做好不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記與土地承包合同管理工作有序銜接的通知》（自然資發(fā)〔2022〕157號(hào)），要求兩部門(mén)要按照職責(zé)分工，強(qiáng)化業(yè)務(wù)協(xié)同，共同做好土地承包合同簽訂、登記頒證等工作，確保不動(dòng)產(chǎn)登記簿和證書(shū)記載內(nèi)容與承包合同內(nèi)容一致，切實(shí)維護(hù)好群眾土地承包權(quán)益。

然而，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記過(guò)程中存在著大量問(wèn)題，例如：數(shù)據(jù)如何遷移？標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范如何統(tǒng)一？數(shù)據(jù)矛盾如何處理？業(yè)務(wù)如何銜接？系統(tǒng)如何升級(jí)？……

圖1 存在問(wèn)題

為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬清晰、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、屬性完整、匯交全面，世紀(jì)安圖提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記解決方案。按照完善制度、方便群眾、統(tǒng)籌兼顧、平穩(wěn)實(shí)施的原則，通過(guò)整數(shù)據(jù)、理流程、擴(kuò)系統(tǒng)三大工作內(nèi)容，提供一站式全域數(shù)據(jù)融合治理、全要素規(guī)則梳理業(yè)務(wù)建模、多維度系統(tǒng)智能擴(kuò)展升級(jí)，構(gòu)建農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)和登記系統(tǒng)，確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作與土地流轉(zhuǎn)交易有序銜接，深化不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記和農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革。

圖2 方案思路

為提升不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)質(zhì)量和查詢服務(wù)能力，以不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，通過(guò)一個(gè)清單、兩個(gè)原則、三個(gè)工具、四個(gè)保障、五大步驟，提供一站式全域數(shù)據(jù)融合治理服務(wù)體系，確保登記成果不錯(cuò)、不重、不漏，形成不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記數(shù)據(jù)庫(kù)，輔助土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作。

圖3 整數(shù)據(jù)

數(shù)據(jù)遷移分析，形成問(wèn)題清單

數(shù)據(jù)遷移內(nèi)容包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記成果匯交數(shù)據(jù)、發(fā)證數(shù)據(jù)、登記簿、承包合同、調(diào)查成果、申請(qǐng)審核材料等確權(quán)登記發(fā)證檔案目錄數(shù)據(jù)，以及未確權(quán)待確權(quán)的村組情況、數(shù)據(jù)修改記錄、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記和抵押貸款等相關(guān)的資料。通過(guò)對(duì)遷移數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，對(duì)數(shù)據(jù)中存在的地塊重疊、權(quán)屬矛盾、數(shù)據(jù)沖突等問(wèn)題，建立問(wèn)題清單，梳理解決思路，針對(duì)性進(jìn)行問(wèn)題數(shù)據(jù)處理，保障遷移工作完整、準(zhǔn)確、高效。

圖4 數(shù)據(jù)問(wèn)題清單

編碼銜接治理，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換集成

原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)對(duì)地塊、發(fā)包方、承包方、合同權(quán)證都進(jìn)行了編碼設(shè)計(jì)，編碼規(guī)則和不動(dòng)產(chǎn)單元編碼規(guī)則存在一定差異，納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記時(shí)，需要為承包地塊編制唯一的不動(dòng)產(chǎn)單元代碼，解決單元編碼不統(tǒng)一的問(wèn)題，因此我們采取重新編碼、建立對(duì)照表的方式，做到新舊銜接完整，實(shí)現(xiàn)以新查舊。

圖5-圖6 重新編碼、編碼以新查舊

參考不動(dòng)產(chǎn)登記簿標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，將現(xiàn)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以承包戶為基本單位的登記簿，轉(zhuǎn)換成以宗地為單位的不動(dòng)產(chǎn)登記簿，建立兩種登記簿之間的相互轉(zhuǎn)換關(guān)系，確保一個(gè)宗地一簿，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理。

圖7 登記簿數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換

問(wèn)題數(shù)據(jù)處理，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量

整合過(guò)程中提供全套高效問(wèn)題解決方案，解決權(quán)屬界線精度不一致、權(quán)屬糾紛、多類(lèi)面積、數(shù)據(jù)沖突等問(wèn)題，并通過(guò)內(nèi)業(yè)+外業(yè)相結(jié)合的方式補(bǔ)充和完善數(shù)據(jù)庫(kù)缺失內(nèi)容，消除各類(lèi)數(shù)據(jù)之間的矛盾和沖突，確保整合工作全面高效，數(shù)據(jù)銜接流暢自然。

圖8 問(wèn)題數(shù)據(jù)處理

基于原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理流程，對(duì)照不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記業(yè)務(wù)類(lèi)型，充分梳理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記業(yè)務(wù)，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)力類(lèi)型，明確登記的業(yè)務(wù)類(lèi)型，并新增“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”登記內(nèi)容，確保業(yè)務(wù)流程合理合規(guī)，同時(shí)依據(jù)登記業(yè)務(wù)規(guī)則，打通全局業(yè)務(wù)脈絡(luò)，建立業(yè)務(wù)模型，全面支撐土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一登記業(yè)務(wù)的整合與優(yōu)化。

圖9 理流程

厘清兩權(quán)登記類(lèi)型、明確業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系

梳理原有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記流程規(guī)范，按照不動(dòng)產(chǎn)登記法律法規(guī)規(guī)定，結(jié)合政務(wù)改革要求，開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記流程再造和細(xì)化，統(tǒng)一事項(xiàng)分類(lèi)、辦理流程、審批時(shí)限、審查要件、審查內(nèi)容、表單圖則、剛性要素等內(nèi)容。

圖10 業(yè)務(wù)融合

建立業(yè)務(wù)管理模型，實(shí)現(xiàn)兩權(quán)分置管理

建立業(yè)務(wù)管理模型，針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)的權(quán)利主體、客體、權(quán)力內(nèi)容以及權(quán)利性質(zhì)等方面存在的較大差異，開(kāi)展兩權(quán)分置管理，通過(guò)分圖層的方式將兩權(quán)分置，并以承包方及地塊坐標(biāo)建立關(guān)聯(lián)關(guān)系，使各個(gè)權(quán)利業(yè)務(wù)獨(dú)立辦理，業(yè)務(wù)清晰，便于不同權(quán)利編碼管理、地塊圖層分割合并、確權(quán)登記辦證等事項(xiàng)的開(kāi)展，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)放活，深化“三權(quán)分置”。

圖11 業(yè)務(wù)建模

優(yōu)化系統(tǒng)精簡(jiǎn)流程，實(shí)現(xiàn)并案業(yè)務(wù)登記

以為群眾“辦好一件事”為標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)優(yōu)化系統(tǒng)、簡(jiǎn)化資料、精簡(jiǎn)流程等方式，辦事群眾只需跑一趟、在一個(gè)窗口就可以完成所有申請(qǐng)，實(shí)現(xiàn)“兩種業(yè)務(wù)一起辦，兩個(gè)證一起拿”，減少了當(dāng)事人重復(fù)到場(chǎng)次數(shù)、材料重復(fù)提交次數(shù)，降低了當(dāng)事人的時(shí)間成本，提高了辦事效率。

圖12-圖13 并案情況梳理、并戶業(yè)務(wù)界面

開(kāi)展數(shù)據(jù)庫(kù)升級(jí)改造及全套系統(tǒng)升級(jí)擴(kuò)展，涵蓋權(quán)籍、登記、檔案、共享、監(jiān)管全流程精細(xì)化業(yè)務(wù)服務(wù)，確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作有序銜接，形成權(quán)界清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、業(yè)務(wù)協(xié)同、信息共享、管理互通的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記信息平臺(tái)，全方位保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記發(fā)證工作。

圖14 擴(kuò)系統(tǒng)

數(shù)據(jù)庫(kù)升級(jí)改造，確保數(shù)據(jù)完整有效

對(duì)比分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范與不動(dòng)產(chǎn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行空間要素升級(jí)改造與非空間要素升級(jí)改造，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)數(shù)據(jù)整合并入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記數(shù)據(jù)庫(kù)后數(shù)據(jù)完整有效。

圖15 數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)分析映射

數(shù)據(jù)臺(tái)賬聯(lián)動(dòng)更新、數(shù)據(jù)圖譜一圖概覽

數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)用于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)宗地及單元的統(tǒng)一管理，升級(jí)后新增數(shù)據(jù)臺(tái)賬聯(lián)動(dòng)更新、數(shù)據(jù)圖譜一圖概覽等特色功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)矢量數(shù)據(jù)、柵格數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)的綜合管理、動(dòng)態(tài)更新、高效查詢，以數(shù)據(jù)譜圖形式可以更加直觀的反映發(fā)包方、承包方、承包地塊及受讓方之間的相互關(guān)系，方便快速了解地塊前后流轉(zhuǎn)情況，提高數(shù)據(jù)管理效率。

圖16 數(shù)據(jù)臺(tái)賬管理、承包關(guān)系概覽

登記類(lèi)型新增擴(kuò)展、分級(jí)管理延伸鄉(xiāng)鎮(zhèn)

登記系統(tǒng)新增“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”登記類(lèi)型，擴(kuò)展登記業(yè)務(wù)，依據(jù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、變更、注銷(xiāo)、流轉(zhuǎn)及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租（轉(zhuǎn)包）、入股、退出、滅失、融資擔(dān)保等業(yè)務(wù)類(lèi)型涉及到的辦理流程、辦件材料、審批節(jié)點(diǎn)等進(jìn)行系統(tǒng)升級(jí)，并對(duì)登記業(yè)務(wù)應(yīng)用實(shí)行分級(jí)管理模式，延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，滿足土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)日常登記工作。

圖17 登記類(lèi)型擴(kuò)展、分級(jí)管理延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)

一戶一證多地多簿、創(chuàng)新登記簿管理模式

針對(duì)一戶擁有多個(gè)承包地塊的情況，打造登記簿創(chuàng)新管理新模式，在確?！耙坏匾徊尽钡幕A(chǔ)上，我們采用集成版不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)，實(shí)現(xiàn)“一戶一證多地多簿”統(tǒng)一管理，即一個(gè)農(nóng)戶擁有多個(gè)地塊，一個(gè)地塊記載在一個(gè)登記簿上，最終集成為一個(gè)證書(shū)發(fā)到農(nóng)戶手中，極大地方便了廣大農(nóng)民，實(shí)實(shí)在在減輕了群眾負(fù)擔(dān)。

批量登簿一鍵操作、批量抵押快速辦理

對(duì)于家庭承包方式及其他承包方式首次登記批量登簿業(yè)務(wù)需求及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)批量抵押業(yè)務(wù)辦理需求，從業(yè)務(wù)收件資料及相關(guān)證明材料的提交等方面進(jìn)行優(yōu)化，提供批量登簿一鍵操作、批量資料上傳、電子證明驗(yàn)證、信息核驗(yàn)等支撐業(yè)務(wù)快速辦理的應(yīng)用。

圖20 批量登簿、業(yè)務(wù)合并辦理

數(shù)據(jù)共享業(yè)務(wù)協(xié)同、流轉(zhuǎn)登記一體化

通過(guò)交換接口、數(shù)據(jù)推送等方式，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換標(biāo)準(zhǔn)，建立并健全部門(mén)之間登記信息和流轉(zhuǎn)交易信息的互通共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)審批、交易監(jiān)管、土地征收、永久基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃等導(dǎo)致承包地自然狀況和權(quán)屬狀況等變化情況的信息互通共享，同時(shí)與各部門(mén)建立接口，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)智能驗(yàn)證、一鍵推送、一網(wǎng)通辦、一窗辦理，讓“數(shù)據(jù)共享替代群眾跑腿”，做到“業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)零錄入、流轉(zhuǎn)登記一體化”，從而保障不動(dòng)產(chǎn)登記與土地承包合同管理、流轉(zhuǎn)交易的有序銜接。

圖21 數(shù)據(jù)共享協(xié)同

監(jiān)管大屏一屏統(tǒng)覽、大數(shù)據(jù)分析輔助決策

搭建農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)監(jiān)管大屏，涵蓋農(nóng)村土地登記頒證情況、登記業(yè)務(wù)效能監(jiān)管、基礎(chǔ)信息監(jiān)管、流轉(zhuǎn)收益統(tǒng)計(jì)、土地用途監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)規(guī)模監(jiān)管等功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)土地用途動(dòng)態(tài)跟蹤預(yù)警、流轉(zhuǎn)收益及產(chǎn)業(yè)規(guī)模精準(zhǔn)分析、登記業(yè)務(wù)辦理效能全面評(píng)價(jià)，助力推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，鄉(xiāng)村振興，農(nóng)民創(chuàng)收。

圖22 監(jiān)管駕駛艙

做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，維護(hù)廣大農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的重大舉措。世紀(jì)安圖結(jié)合多年不動(dòng)產(chǎn)登記信息化經(jīng)驗(yàn)，打造一站式全域數(shù)據(jù)融合治理服務(wù)體系，創(chuàng)新權(quán)利分置、多簿一證、數(shù)據(jù)圖譜、業(yè)務(wù)并案等多種業(yè)務(wù)管理模式，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)多維度智能擴(kuò)展升級(jí)，全力推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，切實(shí)維護(hù)好群眾土地承包權(quán)益。

供稿：售前與政策研究中心? 但思雨? 劉亞

編輯：譚琳

審核：王進(jìn)

審簽：祝欣欣